W wydanym niedawno reportażu Nie zdążę Olga Gitkiewicz alarmowała: w 2016 roku do ponad 20 procent sołectw w Polsce nie docierał żaden transport publiczny. W 2018 roku ich liczba wzrosła do 26 procent. W wielu wsiach można liczyć jedynie na dwa autobusy dziennie.
Alarmujące wyliczenia opublikował też Jakub Szymczak z portalu OKO.press: w 2009 roku autobusy przejechały w Polsce 1,87 mln kilometrów; dekadę później zaledwie 719 mln, a w covidowym roku 2020 zaledwie 419 mln. W 2005 roku w całym kraju długość regularnie obsługiwanych tras autobusowych wynosiła 1,2 mln kilometrów. W 2020 roku spadła do zaledwie 480 tys. kilometrów. Wykluczenie komunikacyjne narasta od początków transformacji. W 1990 roku na liniach lokalnych przewieziono 2,085 mld pasażerów, dwanaście lat później już tylko 470 mln.
Suche liczby nie oddają, jak wykluczenie komunikacyjne wpływa na życie. Degraduje je w stopniu, który mieszkańcom dużych miast trudno sobie wyobrazić. O tym opowiadają reporterzy. „Moja mama dojeżdża do pracy czterdzieści kilometrów. To zakład w mniejszej miejscowości. Autobusem tam nie dotrzesz, więc jeździ razem z innymi pracownikami jednym autem, składają się na benzynę. Tak już od czterech lat codziennie” – pisze Marek Szymaniak w zbiorze reportaży Zapaść. Wykluczenie, zauważa Gitkiewicz, ma płeć i wiek. „Jest kobietą, już niemłodą. Nierówności widać najwyraźniej w grupie pięćdziesiąt pięć plus. To kobiety powyżej tego wieku są najbardziej wykluczone – zaledwie jedna trzecia ma prawo jazdy, a spośród tych powyżej sześćdziesiątego piątego roku życia – jedna piąta”.
Wiemy, że wykluczenie komunikacyjne występuje w znacznej części kraju, i że wiele z tego powodu tracimy. Michał Wolański, Wiktor Mrozowski i Mateusz Pieróg pisali o tym już w 2016 roku: „sprawna komunikacja zbiorowa poza obszarami silnie zurbanizowanymi jest kluczowa dla zrównoważenia regionalnego. Umożliwia aktywizację mieszkańców terenów o wysokim bezrobociu i oferuje poprawę dostępu do różnorodnych placówek edukacyjnych, zwiększając szanse młodzieży z terenów wiejskich na naukę bardziej dopasowaną do indywidualnych predyspozycji czy rynku pracy”.
Z 380 powiatów w Polsce 66 to powiaty grodzkie, czyli miasta na prawach powiatu. W tych dużych i średnich miastach funkcjonują zakłady przewozowe, najczęściej należące do samorządów. Praktycznie tylko tam jest zagwarantowany łatwo dostępny transport publiczny, który – lepiej lub gorzej – zaspokaja potrzeby mieszkańców. W pozostałych 314 powiatach sytuacja często wygląda gorzej. W powiecie lipnowskim lokalne władze zorganizowały (w 2016 roku) sprawnie działający Powiatowy Zakład Transportu Publicznego, z flotą 19 minibusów i autobusów; to przykład – niestety! – wyjątkowy. W większości powiatów działają wyłącznie operatorzy prywatni, a oni koncentrują się na trasach, na których potok pasażerów gwarantuje zyski. Nie każda wioska zostanie więc obsłużona, a już na pewno nie częściej niż dwa razy dziennie, w szczytach porannym i popołudniowym (wyjazdy do pracy i powroty z niej).
W latach dziewięćdziesiątych mogliśmy jeszcze zbiorowo wierzyć, że mechanizmy rynkowe wystarczą do utrzymania przewozów publicznych. Zresztą jako państwo, społeczność, nie mieliśmy innej opcji niż wierzyć, że „rynek to ureguluje”. Byliśmy po prostu biedni, każda dziedzina publiczna – służba zdrowia, edukacja, bezpieczeństwo – była rażąco niedofinansowana. Kolejne rządy prawdopodobnie uznawały, że skąpe środki publiczne trzeba wydać na inne potrzeby, a z transportem ludzie jakoś sobie poradzą. Faktycznie, poradzili sobie, przynajmniej niektórzy – uzależnieniem od samochodów.
Dziś wiemy już, że mechanizmy rynkowe nie wystarczą, by utrzymać sieć transportu publicznego na terenie całego kraju. Potrzebna jest interwencja publiczna, ze szczebla instytucji centralnych i jednostek samorządu terytorialnego. Mówiąc wprost, transport publiczny nie przetrwa w warunkach rynkowych, należy go traktować jak usługę publiczną, do której trzeba dołożyć z innych źródeł, żeby zagwarantować wszystkim mieszkańcom kraju, bez względu na miejsce pobytu, fizyczny dostęp do innych usług publicznych – opieki zdrowotnej, edukacji i kultury, by wymienić tylko trzy podstawowe.
Transportu publicznego nie wolno mylić z transportem zbiorowym – to drugie pojęcie jest szersze. Autobus z Krakowa do Zakopanego to transport zbiorowy, ale jednocześnie przedsięwzięcie komercyjne; wpływy z biletów wystarczą, by pokryć koszt utrzymania i dać właścicielowi zysk. Ale już autobus z Krakowa do Słomnik, regularnie kursujący na linii 222 (także poza komunikacyjnymi szczytami), sam na siebie nie zarobi – potrzebna jest interwencja publiczna.
Trzeba się zdobyć na uczciwość i przyznać, że sprawny transport publiczny co do zasady nie może się samobilansować. Żeby spełniał swoje zadanie, musi funkcjonować również poza komunikacyjnymi szczytami, przez cały dzień do późnego wieczora, a nawet w weekendy – gdy pasażerów jest zbyt mało, by wpływy ze sprzedanych biletów pokryły całość kosztów. Te kursy muszą się odbywać, jeśli chcemy, by mieszkańcy uwierzyli w transport publiczny, przekonali się, że mogą na nim polegać, a co za tym idzie, „odpiąć się” od własnego samochodu. Jeśli państwo przedstawi rozsądną ofertę transportu publicznego, pojawią się też pasażerowie, choćby dlatego, że bilety autobusowe będą tańsze niż łączny koszt korzystania z samochodu (paliwo, ubezpieczenie, serwisowanie, amortyzacja).
Zła recepta rządu
PiS uchwycił problem wykluczenia komunikacyjnego prowincji i wprowadził go jako temat kampanii w 2019 roku. Podobnie jak w przypadku innych problemów społecznych za diagnozą nie poszło jednak prawidłowe rozwiązanie.
Owszem, po zwycięskich dla siebie wyborach w 2019 roku rząd Zjednoczonej Prawicy utworzył Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych (prowadzony przez BGK). Teoretycznie miał doprowadzić do masowego odtwarzania połączeń autobusowych poza miastami. Część wyborców, zwłaszcza tych starszych, zapewne uwierzyła, że uda się przywrócić to, co pamiętali z czasów młodości – działającą sieć „państwowych” PKS-ów, obsługujących każdą wieś.
Nie udało się. Zasady działania FRPA były źle skonstruowane, co okazało się już na starcie. W 2019 roku miał do dyspozycji 300 mln złotych, podzielonych między województwa. Pieniądze te wyasygnowano przede wszystkim na odbudowanie siatki lokalnych połączeń autobusowych, dlatego głównym założeniem było dofinansowanie jedynie tych linii, które nie funkcjonowały na trzy miesiące przed wejściem w życie ustawy powołującej FRPA do życia. Dopłacano złotówkę do każdego przejechanego przez autobus kilometra.
Kłopot w tym, że pozostałe koszty wozokilometra musiał pokryć lokalny organizator transportu publicznego – gmina lub powiat. Zdecydowanej większości gmin i powiatów nie było stać na taki wydatek, zważywszy, że koszt 1 kilometra przejazdu autobusu obsługującego ruch pasażerski to 4–6 złotych (a wkrótce zapewne będzie więcej, bo trzeba uwzględnić inflację). „Samorządy nie rzuciły się na pieniądze. W całym kraju udało się wydać raptem… 17 milionów złotych. Czyli 6 procent całości. Uruchomiono 1500 linii” – zrelacjonował na OKO.press Bartosz Józefiak. Co równie ważne, ze wsparcia FRPA ustawa wykluczyła gminy miejskie, miasta na prawach powiatu i ich zakłady transportu publicznego. Dlaczego to ważne, wyjaśnię za chwilę. Inną słabością FRPA jest to, że nie premiuje kompleksowych rozwiązań, tworzenia sieci połączeń – tak samo opłaca się złożyć wniosek na jedną linię, jak na uruchomienie całej sieci połączeń.
Krok pierwszy: mapa potrzeb
Choć o wykluczeniu komunikacyjnym dużo się w ostatnich kilku latach mówiło, paradoksalnie wciąż nie rozpoznaliśmy faktycznych potrzeb transportowych mieszkańców obszarów prawdopodobnie objętych wykluczeniem. To pozorna sprzeczność: trochę już wiemy (na przykład, że przez miejscowość X przejeżdżają dwa prywatne busy dziennie, a przez miejscowość Y – żaden), ale brakuje nam konkretów: ilu mieszkańców X i Y chciałoby skorzystać z transportu publicznego, dokąd chcieliby jeździć i – co równie ważne – o jakich porach. Mówiąc wprost: Polska jak długa i szeroka potrzebuje szczegółowego badania popytu na transport publiczny, zrealizowanego na jak najniższym szczeblu, najlepiej w każdej miejscowości każdej gminy.
Realizacja takiego badania nie jest łatwa. Nie wystarczy zagregować dostępnych danych statystycznych. W jednym z województw urząd marszałkowski zaczął gromadzić informacje o transportowych „białych plamach”. Rozesłał do wójtów regionu zapytania o transportowe potrzeby mieszkańców danej lokalnej społeczności. Okazało się, że wielu nie potrafiło nic precyzyjnego napisać – po prostu nie wiedzieli, ile osób w gminie jest zainteresowanych autobusem lub pociągiem, dokąd chciałyby jeździć i kiedy. Duża część mieszkańców zapewne na co dzień korzysta wyłącznie z samochodu, podobnie jak większość ich najbliższej rodziny i współpracowników, więc pytanie było dla nich… jak by to ująć… nieoczywiste. Tę konstatację zdają się potwierdzać niezależne badania. Na przykład z badania Łukasza Komorowskiego i Moniki Stanny (opublikowanego w 2017 roku) wynikało, że jedynie 10 procent władz gmin, które w 2017 roku nie finansowały transportu zbiorowego, widziało potrzebę zmiany.
Tradycyjny desk research oczywiście zawsze będzie potrzebny, ale do realizacji pogłębionego badania faktycznych potrzeb komunikacyjnych konieczne może się okazać wynajęcie większego zespołu badawczego, w tym ankieterów, którzy rozjadą się po województwie i gmina po gminie, sołectwo po sołectwie, rozpoznają popyt na transport. Tylko ankieterzy zdołają sprawdzić, jakich połączeń potrzebują starsi mieszkańcy wsi pod Iłżą. Czy co dzień chcą jeździć do Radomia? A może w codziennym życiu wystarczy im dojazd do Iłży, a do Radomia dwa razy na tydzień? W takim badaniu należy oczywiście wykorzystać wszystkie inne dostępne dane, na przykład wiedzę kadry (dyrektorów) szkół średnich o tym, skąd dojeżdżają ich uczniowie i jaka siatka połączeń byłaby dla nich najkorzystniejsza, by mogli w pełni korzystać z możliwości edukacji i zajęć pozaszkolnych. Dziś dla wielu uczniów te zajęcia – choć często darmowe bądź dofinansowane – są poza zasięgiem, bo ostatni autobus powrotny odjeżdża, dajmy na to, o 15:30.
Odpowiedzialność za przeprowadzenie badania powinna spoczywać albo na powiatach, albo na władzach województwa – i jeden z tych modeli powinien być wprost wskazany (jako obowiązkowy) w przepisach, na których podstawie transport publiczny będzie subsydiowany. Oba modele mają wady i zalety: badanie realizowane na poziomie powiatów może być szybsze, z kolei urzędy marszałkowskie mają większe zasoby kadrowe, bo w regionach już dziś pracują zespoły osób na co dzień zajmujących się infrastrukturą transportu publicznego (choć najczęściej koleją). Urzędy mają też odpowiednie budżety i umiejętności pracownicze, by wykonanie takiego badania zlecić i sfinansować.
Rząd, a konkretnie ministerstwo odpowiedzialne za transport i infrastrukturę, powinien określić podstawowe parametry dla takiego dokumentu. Absolutnym minimum musi być wyznaczenie jednolitego standardu gromadzenia i archiwizacji danych. Spis przewoźników, lista ich pojazdów, dostępne w internecie rozkłady jazdy – to wszystko powinno być ustandaryzowane na poziomie całego kraju (nawet jeśli robione rękami powiatów czy województw).
Nie postuluję nic niewyobrażalnego. Przecież już dziś, na potrzeby udziału w finansowaniu europejskim, samorządy wojewódzkie tworzą podobne opracowania i ekspertyzy. Dla Mazowsza w 2014 roku powstał „Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Województwa Mazowieckiego”. Wszelkie przyszłe przepisy dotyczące wsparcia budżetowego dla transportu publicznego muszą zawierać klauzulę, że zbadanie realnych potrzeb komunikacyjnych mieszkańców jest warunkiem ubiegania się o dofinansowanie.
Przebadanie faktycznych potrzeb komunikacyjnych (i obecnego stopnia ich zaspokojenia) na poziomie powiatów lub województw nie tylko ułatwi przygotowanie i wdrożenie rozwiązań ograniczających wykluczenie transportowe, ale także pomoże naukowcom w dalszym badaniu zjawiska. Już w 2016 roku eksperci zajmujący się transportem zbiorowym poza miastami alarmowali, że brakuje aktualnych danych, a rozdrobnienie rynku przewozowego jest tak duże, że utrudnia choćby prostą inwentaryzację.
Krok drugi: odsiecz z miast
Zmniejszenie wykluczenia komunikacyjnego to praca na lata i duże wydatki. Nawet gdyby dziś spadły z nieba nieograniczone pieniądze, zorganizowanie od nowa operatorów (przewoźników), zakup floty, rekrutacja i szkolenie kierowców, budowa systemu rozliczeń itd. wymagają czasu.
Dosłownie przed nosem leży jednak rozwiązanie „na skróty” przynajmniej części problemu wykluczenia komunikacyjnego, aż oczywiste w swojej prostocie. Jest nim wykorzystanie potencjału istniejących, miejskich zakładów transportowych.
W całym kraju około 200 miast ma własne zakłady komunikacyjne. Jeśli doliczyć miasta, które transport publiczny powierzyły (w sposób zorganizowany, i go finansują) operatorom zewnętrznym, liczba ta wzrasta do około 350 (szacunki Marcina Gromadzkiego, doradcy ds. komunikacji z Public Transport Consulting).
Jeżeli w każdym z tych 350 polskich miast zakłady komunikacji miejskiej (lokalni operatorzy transportowi) rozwinęłyby swoje linie do miejscowości leżących na terenie całego powiatu lub powiatów okalających, mapa wykluczenia transportowego zmniejszyłaby się radykalnie. Białe plamy nie znikłyby zupełnie, ale sytuacja znacząco by się poprawiła.
Największe polskie miasta już próbują rozciągać zasięgi swoich systemów transportowych poza granice administracyjne, bo to leży w ich żywotnym, strategicznym interesie (więcej o nim za chwilę). Warszawski Zarząd Transportu Miejskiego (czyli organizator transportu w stolicy) razem z otaczającymi stolicę gminami prowadzi sieć połączeń aglomeracyjnych w ramach wspólnego biletu. Stworzona w ten sposób siatka połączeń wykracza daleko poza granice Warszawy: na przykład linią L29 dojedziemy do Kampinosu (ponad 40 kilometrów od centrum Warszawy), a linią L41 – do Nowego Dworu Mazowieckiego (ponad 30 kilometrów od centrum Warszawy). Stolica pokrywa aż 20 procent kosztów funkcjonowania sieci autobusów L.
Gdyby dać miastom dodatkowe, stabilne źródło finansowania (zamiast a priori wykluczać je z dofinansowania, jak zrobił to rząd PiS), miejskie zakłady przewozowe miałyby szansę znacząco rozciągnąć swoje sieci. Co równie ważne, przy odpowiednim poziomie dofinansowania już istniejące miejskie zakłady autobusowe mogłyby zaoferować usługę bardziej rozbudowaną, na przykład z pięcioma albo sześcioma kursami dziennie, a nie tylko – jak obecnie – dwoma lub trzema, w dodatku bez weekendów. Żeby zobrazować potencjał, proponuję proste ćwiczenie: wytyczcie cyrklem na mapie koła wokół każdego byłego miasta wojewódzkiego – na początek o promieniu 30–40 kilometrów (realny zasięg linii autobusowej).
Wsparcie organizacji transportu publicznego na bazie zakładów transportowych działających w miastach powiatowych wzmocniłoby proces w naturalny sposób (aczkolwiek powoli) rozwijany od wielu lat. Już w 2017 roku na obszarach wiejskich zlokalizowanych poza Miejskimi Obszarami Funkcjonalnymi stolic regionów badacze zaobserwowali tendencję do koncentracji transportu publicznego wokół mniejszych ośrodków miejskich.
Miejscy przewoźnicy – podkreślmy, że nie chodzi tylko o największe miasta! – chcą swoją sieć połączeń rozwijać. W rozmowie z „Dziennikiem Wschodnim” Piotr Konieczny, ówczesny prezes MZK w Puławach zadeklarował: „Ja bardzo chętnie wysłałbym do Skowieszyna [miejscowości oddalonej o kilka kilometrów od granic Puław – przyp. K.N.] autobusy nawet co 15 minut, ale pod jednym warunkiem. Takim, że za tę usługę spółka otrzyma zwrot poniesionych w ten sposób kosztów”. „Zadaniem MZK jest dostosowanie siatki połączeń do pieniędzy, jakie za nasze usługi, zgodnie z umową, zapłaci dany samorząd” – podkreślił.
Dlaczego miasta mogą chcieć zaangażować swoje spółki w powiększenie zakresu świadczonych usług? Z dwóch powodów. Po pierwsze, dodatkowe zadania z zagwarantowanym pokryciem kosztów pozwolą miejskim przedsiębiorstwom komunikacyjnym na dalszy rozwój, wynikający choćby z efektu rosnącej skali. Po drugie – może najważniejsze – wszystkie polskie miasta mają interes w tym, żeby jak najwięcej osób przyjeżdżało do nich transportem publicznym, a nie prywatnymi samochodami, w trosce o środowisko, ale też przestrzeń. Im mniejsze obciążenie publicznej infrastruktury drogowej i okołodrogowej (parkingi), tym dla miasta lepiej. Nie ma znaczenia, czy mówimy o dwumilionowej Warszawie, czy pięćdziesięciotysięcznych Puławach.
Co trzeba zrobić, żeby uruchomić potencjał miejskich zakładów komunikacyjnych?
• Na początek wystarczy zmodyfikować ustawę o FRPA i dopuścić miejskie zakłady komunikacji do ubiegania się o dofinansowanie. Oczywiście nie chodzi o to, żeby FRPA finansował przewozy autobusowe w centrum Warszawy. Wystarczy zapis, że rządowe dofinansowanie należy się tylko do kilometrów przejechanych przez miejskie autobusy poza granicami macierzystego miasta, na terenach wiejskich lub wiejsko-miejskich (dla warszawskich autobusów dofinansowanie byłoby naliczane tylko za kilometry przejechane w miejsko-wiejskich gminach Góra Kalwaria czy Tarczyn).
• Konstrukcja wsparcia musi być stabilna i rozpisana na lata. Przetarg na świadczenie usług przez trzy–cztery lata daje prywatnym przewoźnikom gwarancję, że inwestycja w tabor (na przykład leasing) będzie opłacalna. FRPA lub jego odpowiednik muszą mieć zagwarantowaną trwałość.
• Kolejnym krokiem mogłaby być reforma zasad dofinansowania ulg ustawowych. Obecnie obowiązująca konstrukcja dofinansowania ulg nie jest optymalna – dość powiedzieć, że samorządy miejskie muszą w całości, z własnych środków, finansować ulgi na przykład dla uczniów.
• Konieczne jest ustalenie zasad współpracy dużego ośrodka z gminami sąsiadującymi. Relacje muszą być partnerskie, miasto nie może arbitralnie narzucać liczby kursów. Do rozważenia są też pewne standardy minimum (średnia prędkość handlowa, liczba par połączeń, odległość od obsługiwanego przystanku itp.), od których żaden z uczestników porozumienia nie mógłby się uchylać.
• Ustawa musi powiązać dofinansowanie z obowiązkiem przebadania potrzeb. Do dyskusji jest vacatio legis – od którego momentu ten obowiązek byłby egzekwowany (trzy, cztery lata od wejścia w życie?).
Docelowy postulowany model interwencji publicznej powinien być elastyczny – trzeba dopuszczać różnice w intensywności dofinansowania, wynikające na przykład z finansowych możliwości samorządów. Część samorządów stać na większy udział własny w kosztach organizacji transportu (na przykład 2 złote z budżetu samorządów do każdych 3 złotych za wozokilometr przekazany przez państwo). W niektórych przypadkach praktycznie cały koszt – z wyłączeniem symbolicznej opłaty od pasażerów – musiałoby pokrywać państwo.
Jak wspólnie liczyli Michał Wolański i Marcin Gromadzki, żeby zagwarantować standard transportu publicznego porównywalny z Czechami i Słowacją, rocznie należałoby dofinansować go kwotą około 2,1 mld złotych. Przypomnijmy: 800 mln złotych już na ten cel państwo zabezpiecza (choć nie zawsze tyle potrafi wydać). Brakuje 1,4 mld złotych. To w przybliżeniu dwadzieścia razy mniej niż szacowany koszt budowy gargantuicznego Centralnego Portu Lotniczego Baranów.
Transport publiczny nie jest dla zysku
Żeby zlikwidować wykluczenie komunikacyjne na terenie całego kraju, trzeba zmienić paradygmat myślenia o transporcie publicznym i uczciwie przyznać, że komunikacja nie jest „towarem rynkowym”, ale usługą publiczną, którą państwo ma obowiązek świadczyć. Tyle by wystarczyło dla uzasadnienia dodatkowej interwencji publicznej (większego wysiłku finansowego), można jednak dodać argumenty społeczne.
Likwidacja wykluczenia komunikacyjnego to nie tylko podniesienie komfortu życia, ale przede wszystkim inwestycja w lepszą edukację dzieci i młodzieży, a także dodatkowe wzmocnienie (w skali trudnej do precyzyjnego oszacowania) rynku pracy. Dziś wykluczenie komunikacyjne ruguje z rynku pracy część mieszkańców miejscowości peryferyjnych. Sądząc po trendach demograficznych, już za kilka lat każda nowa osoba wchodząca na rynek pracy (albo na niego powracająca) będzie na wagę złota. Gospodarcza korzyść na krótką metę nie pokryje kosztów organizacji prawdziwie powszechnego transportu publicznego, ale w dłuższym czasie może znacząco zmniejszyć rachunek.
Proponowana zmiana nie jest panaceum, nie zlikwiduje całkowicie wykluczenia komunikacyjnego. Nie wszędzie da się dociągnąć linię miejskiego zakładu komunikacji. Potrzebne będą też inne rozwiązania, lecz użycie potencjału miast może znacząco problem złagodzić, dlatego warto po to rozwiązanie sięgnąć. Jest i druga, symboliczna korzyść: w ten sposób na konkretnym przykładzie można pokazać, że metropolie i mniejsze miasta nie są w opozycji do obszarów wiejskich. Wręcz przeciwnie, chcą solidarnie z sąsiadami rozwiązywać problemy i razem czerpać korzyści z rozwiązania. Bo jesteśmy jedną Polską, jednym społeczeństwem.
Dziękuję Bartoszowi Piłatowi z Polskiego Alarmu Smogowego za krytyczną pomoc przy pisaniu, wiele podpowiedzi i cennych komentarzy. Dziękuję także Michałowi Wolańskiemu i Marcinowi Gromadzkiemu za poświęcony czas i podzielenie się ekspercką wiedzą.
---
dr Konrad Niklewicz- były wiceminister rozwoju regionalnego
