Na początek niech przemówią liczby
Aby dobitnie podkreślić skalę problemu, warto na początek przytoczyć dane statystyczne opublikowane przez Eurostat: • stopa inwestycji w Polsce wyniosła 16,6% w 2020 roku; • niższą stopę inwestycji niż w Polsce odnotowano w 2020 roku tylko w Grecji (11,7%); • średnia stopa inwestycji w Unii Europejskiej wyniosła 22,3%; • najwyższą stopę inwestycji odnotowano w Irlandii (39,7%), Estonii (30,7%) i na Węgrzech (26,8%).
Odpowiedzialności za kryzys inwestycyjny nie można w całości przerzucić na pandemię COVID-19. Z publikowanych przez Eurostat danych wynika, że stopa inwestycji w Unii Europejskiej spadła w 2020 roku w relacji rok do roku o 0,2 pkt. proc., a w Polsce aż o 1,7 pkt. proc. Co ciekawe, w wielu gospodarkach narodowych odnotowano wzrost (na przykład w Estonii o 5,3 pkt. proc., w Rumunii o 2 pkt. proc.).
Dlaczego to jest takie ważne? Zgodnie z modelem wzrostu Harroda-Domara dzięki dodatkowym inwestycjom zwiększają się krajowe zasoby kapitału i zdolności wytwórcze gospodarki, a finalnie wzrasta potencjalny poziom dochodu narodowego. Innymi słowy, napływ inwestycji skutkuje w długim okresie tworzeniem majątku produkcyjnego, co zwiększa potencjał produkcyjny gospodarki. Inwestycje mają także istotny wpływ na pobudzanie innowacyjności gospodarki, to zaś z kolei przekłada się na jej modernizację w kierunku zaawansowanych technologii i nowoczesnych gałęzi przemysłu. Rodzimi przedsiębiorcy zostają wyposażeni w oręż do konkurowania z podmiotami z krajów wysokorozwiniętych. Co jednak najistotniejsze, zwłaszcza w kontekście kryzysów gospodarczych, także wywołanego pandemią COVID-19, inwestycje są jedynym trwałym i odpornym na wahania źródłem długookresowego wzrostu PKB, czego nie da się powiedzieć o konsumpcji (uzależnionej od nastrojów konsumentów oraz dostępności produktów) ani eksporcie (wpływa na niego sytuacja gospodarcza zagranicznych partnerów handlowych). Co jest więc nie tak? Wiele opracowań dokonuje stosownych klasyfikacji czynników zlokalizowania inwestycji w danym kraju. Jedną z podstawowych grup są czynniki społeczno-polityczne, w tym sposób sprawowania władzy, regulacje prawne, procedury administracyjne. Innymi słowy, jedną z determinant lokalizacji inwestycji w danym kraju jest zapewnienie jasnych, uczciwych i precyzyjnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej na jego terytorium. Zdaniem ekspertów branżowych oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych polski rząd ma w tej sferze dużo do nadrobienia. Z jednej strony eksperci FOR już w 2017 roku alarmowali, że dalsze działania ukierunkowane na spadek jakości stanowionego prawa, wzrost niepewności regulacyjnej oraz wspieranie sektora publicznego kosztem prywatnego mogą prowadzić do załamania stopy inwestycji w Polsce, a w efekcie do recesji, i pompowanie konsumpcji nic tu nie pomoże. Stanowisko ekspertów FOR podzielił w 2021 roku Andrzej Malinowski, prezydent Pracodawców RP. Wprost wskazał, że jeśli rządowi zależy na aktywności inwestorów, musi im zapewnić klimat inwestycyjny, przewidywalność prawa i praworządność oraz powstrzymać się od wprowadzania nowych danin. Na kwestie natury politycznej zwrócili uwagę również autorzy raportu Jak przyspieszyć inwestycje prywatne w Polsce. W grupie czynników wpływających na niską atrakcyjność inwestycyjną Polski wymienili niepewność w życiu gospodarczym. Polska Strefa Inwestycji – koło ratunkowe rządu Jednym ze sposobów ratowania stopy inwestycji jest oferowanie inwestorom szerokiego wachlarza zachęt inwestycyjnych. Najczęściej przybierają formę dotacji bezpośrednich, instrumentów współfinansowanych z Funduszy Europejskich lub zwolnień podatkowych (z podatku dochodowego oraz podatku od nieruchomości). W Polsce na prowadzenie zdecydowanie wybija się Polska Strefa Inwestycji (PSI). W III kwartale 2018 roku efektywnie zastąpiła Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE). PSI umożliwia podmiotom realizującym nowe inwestycje skorzystanie ze zwolnienia z podatku dochodowego w ramach decyzji o wsparciu. Istotną przewagą PSI nad SSE jest możliwość aplikowania o zwolnienie podatkowe na terenie całego kraju, a nie – jak dotychczas – tylko na gruntach mających status SSE. Dotychczas reforma przynosiła pozytywne efekty. Od września 2018 roku do końca października 2021 roku wydano w Polsce 1 209 decyzji o wsparciu. W ich ramach przedsiębiorstwa zadeklarowały, że zainwestują łącznie ponad 53,6 mld złotych oraz utworzą ponad 24 tys. nowych miejsc pracy. Skoro coś działa, dlaczego tego nie zepsuć? Dużo zamieszania wśród podmiotów zamierzających skorzystać lub korzystających ze zwolnienia podatkowego w ramach PSI wprowadziły zapisy rządowego projektu ustawy z dnia 1 października 2021 roku o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw – czyli Polski Ład. Jedna z kluczowych zmian planowanych do wprowadzenia w reżimie PSI w ramach Polskiego Ładu polega na doprecyzowaniu, że zwolnienie podatkowe w związku z realizacją nowej inwestycji będzie dotyczyć wyłącznie dochodu wygenerowanego przez inwestora w ramach tej inwestycji (podejście projektowe). Zagadnienie „podejścia projektowego” zaistniało w PSI wskutek publikacji przez Ministerstwo Finansów w dniu 25 października 2019 roku interpretacji będącej reakcją na rozbieżne odpowiedzi Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej na pytania podatników o zakres prawa do zwolnienia w przypadku inwestycji polegających na rozbudowie mocy produkcyjnych istniejącego zakładu. Zapytania wynikały z wątpliwości związanych z interpretacją art. 3 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji (podstawowy akt prawny regulujący zasady funkcjonowania PSI). Zgodnie z jego brzmieniem zwolnienie podatkowe udzielane jest przedsiębiorcy w związku z realizacją nowej inwestycji. Tak sformułowany przepis rodził pytanie, czy w przypadku realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie mocy produkcyjnych (na przykład zakupu dodatkowych maszyn do istniejącej fabryki) należy stosować dodatkowe wydzielenie dochodu powstałego wyłącznie z użyciem składników majątku nabytych w ramach inwestycji, z pominięciem dotychczasowych aktywów spółek. Zdaniem podatników przyjęcie takiego podejścia jest w wielu sytuacjach niemożliwe, gdyż składniki majątku nabywane w toku nowej inwestycji przeważnie nie mogą funkcjonować samodzielnie, bez aktywów już istniejących w przedsiębiorstwie przed wydaniem decyzji o wsparciu. Pierwotnie organy podatkowe zajmowały rozbieżne stanowiska w tej sprawie – dopuszczały albo negowały prawo do korzystania ze zwolnienia podatkowego dla dochodu generowanego przez cały zakład objęty inwestycją (czyli bez konieczności wydzielania dochodu powstałego tylko dzięki maszynom lub liniom produkcyjnym nabytym w ramach inwestycji na terenie dotychczasowego zakładu produkcyjnego). Na pomoc organom podatkowym ruszyło Ministerstwo Finansów. W pierwszej kolejności opublikowało interpretację ogólną (wspomniana interpretacja ogólna z dnia 25 października 2019 roku), a następnie – 6 marca 2020 roku – objaśnienia podatkowe. Pozwoliły one podatnikom korzystać ze zwolnienia podatkowego dla całego dochodu wygenerowanego przez zakład, na którego terenie realizowana jest inwestycja polegająca na zwiększaniu mocy produkcyjnych – wystarczyło wykazać tak zwane ścisłe powiązanie (czyli integrację dotychczasowego majątku z infrastrukturą nabywaną w ramach inwestycji). Wielu podatników podważało konieczność stosowania interpretacji ogólnej oraz objaśnień podatkowych, nie są one bowiem źródłem prawa i na ich podstawie organy podatkowe nie mogą narzucać żadnych ograniczeń co do zakresu prawa do zwolnienia podatkowego innego niż zawarte w przepisach. W przepisach nie figurują natomiast żadne warunki dotyczące ścisłego powiązania. Po stronie podatników w ponad dwudziestu sporach dotyczących tej niejasności stanęły niemal jednomyślnie sądy administracyjne. Jak wynika jednak z zawartej w Polskim Ładzie zmiany, Ministerstwo Finansów nie przełknęło tej pigułki. Wprowadzenie podejścia projektowego wprost do przepisów o PSI skutecznie wytrąci z rąk inwestorów argument o braku umocowania prawnego. Przewidywane konsekwencje Jak zostało wykazane powyżej, wszelkie działania ukierunkowane na niszczenie klimatu inwestycyjnego i wspierane niekorzystnymi dla inwestorów zmianami w prawie mogą prowadzić wyłącznie do spadku stopy inwestycji w Polsce, zwłaszcza że realizacja projektów ukierunkowanych na zwiększenie mocy produkcyjnych istniejących zakładów (inwestycje typu brownfield) w ostatnich latach plasuje się w czołówce najpopularniejszych form inwestycji w kraju. Tym samym w mojej ocenie należy się spodziewać dalszego ograniczania skłonności do reinwestycji. W dłuższej perspektywie może to prowadzić do decyzji o lokowaniu biznesu w innych krajach EOG, oferujących podobne koszty prowadzenia działalności gospodarczej, ale też pomoc publiczną udzielaną na jasnych, sprawiedliwych oraz przejrzystych zasadach. --- Mariusz Wcisło – doktorant ekonomii na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, ekspert z zakresu pomocy publicznej.
