Energia jest kluczowym czynnikiem umożliwiającym prowadzenie działalności gospodarczej. Z raportu Komisji Europejskiej Sprawozdanie komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Ceny i koszty energii w Europie z 14 października 2020 roku wynika, że udział kosztów energii w strukturze przedsiębiorstw jest zróżnicowany. W najbardziej energochłonnych sektorach przemysłu wytwórczego waha się w przedziale 3–20%, ale w niektórych podsektorach może osiągać znacznie wyższy poziom, na przykład 40% w podsektorze aluminium pierwotnego, 31% w podsektorze cynku, 28% w podsektorze stopów żelaza i krzemu, 25% w podsektorze szkła płaskiego, 71% w podsektorze nawozów, 20% w podsektorze stali wtórnej wytwarzanej w piecu łukowym[1]. Poza sektorami produkcji zakup energii może być także istotnym źródłem kosztów w niektórych sektorach zapewniających usługi transportowe, informatyczne, zakwaterowanie i usługi restauracyjne.
Twórcy raportu zauważyli, że w latach 2010–2017 koszty energii w sektorach przemysłu wytwórczego poddanych badaniu spadły o 13%[2]. Najwyraźniejszy spadek kosztów energii odnotowano w latach 2014–2017 – obniżyły się wówczas we wszystkich 30 analizowanych sektorach. Działo się tak pomimo niewielkiego wzrostu cen oraz intensyfikacji działalności gospodarczej. Decydowały postęp technologiczny i związana z nim malejąca energochłonność sektorów. Spadek energochłonności sektorów wynikał z niższego zużycia energii na jednostkę produkcji oraz – w mniejszym stopniu – ze zmiany paliwa (z węgla na gaz i energię elektryczną) i z restrukturyzacji asortymentu produkcji (przejścia na produkty o wysokiej wartości dodanej i niskiej energochłonności)[3].
W perspektywie międzynarodowej ceny energii elektrycznej dla przemysłu w Europie są niższe niż ceny w Japonii, porównywalne do cen w Chinach, dwa razy wyższe niż w Stanach Zjednoczonych oraz wyższe niż w większości pozostałych państw G20 niebędących państwami członkowskimi UE. Ceny gazu w Europie są niższe niż w krajach Azji Wschodniej (Japonia, Korea Południowa, Chiny), ale wyższe niż w większości krajów G20, w tym Stanach Zjednoczonych. Przyczyny można się upatrywać w stosunkowo wysokich, niepodlegających zwrotowi podatkach i opłatach w UE oraz regulacji cen lub dotacjach w państwach G20 niebędących państwami członkowskimi UE.
Z ograniczonych międzynarodowych danych wynika, że udział energii w kosztach najbardziej energochłonnych sektorów w Europie jest porównywalny do jego udziału w kosztach analogicznych sektorów w Stanach Zjednoczonych czy Japonii[4]. Badania pokazały, że udział energii w kosztach dla przedsiębiorstw z UE jest ogólnie niższy niż w Stanach Zjednoczonych lub podobny, a w porównaniu z sektorami japońskimi wyniki są mieszane[5]. Zużycie energii w najbardziej energochłonnych sektorach w Europie jest wyższe niż w Japonii i Korei Południowej, porównywalne do zużycia w Stanach Zjednoczonych i niższe niż w Rosji. Zużycie energii w sektorach umiarkowanie energochłonnych w UE jest raczej niższe niż u większości międzynarodowych partnerów handlowych UE (a czasem najniższe)[6].
Kontynuując działania na rzecz efektywności energetycznej, nie wolno zapominać – przy zachowaniu międzynarodowej konkurencyjności unijnej gospodarki – o różnicach w kosztach energii występujących między państwami UE a ich międzynarodowymi partnerami handlowymi. Sektory w przemyśle wytwórczym w wielu państwach G20 niebędących państwami członkowskimi UE często ponoszą niższe niż w Europie koszty związane ze strategiami politycznymi dotyczącymi czystej energii, klimatu i ochrony środowiska lub otrzymują dotacje w energetyce. Funkcjonujący obecnie w UE bezpłatny przydział uprawnień do emisji w ramach systemu handlu emisjami ma na celu przeciwdziałanie ryzyku ucieczki emisji gazów cieplarnianych. W sytuacji jednak, gdy UE postawi sobie ambitniejsze cele klimatyczne, ale reszta świata nie pójdzie jej śladem, Komisja Europejska zaproponuje mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 w wybranych sektorach – graniczny podatek węglowy. Ma on na celu zmniejszenie ucieczki emisji oraz poprawę międzynarodowej konkurencyjności unijnej gospodarki. Jest to rozwiązanie alternatywne w stosunku do obecnych środków.
Czym jest graniczny podatek węglowy
System handlu emisjami, filar unijnej polityki klimatycznej, nakłada obowiązek zakupu uprawnień do emisji CO2 tylko na unijnych, nie zaś na wszystkich producentów dóbr konsumowanych w UE. Stwarza to ryzyko ucieczki emisji, czyli przenoszenia się przemysłu do państw spoza UE, gdzie nie ma takich opłat. W konsekwencji cele ochrony klimatu nie są realizowane, gdyż źródło zanieczyszczeń przenosi się poza UE, a jednocześnie traci na tym unijna gospodarka ze względu na spadek konkurencyjności firm i utratę miejsc pracy. Dotychczas UE udawało się ograniczyć to zjawisko dzięki przyznawaniu bezpłatnych uprawnień do emisji podmiotom z sektorów energochłonnych (na przykład producentom cementu, stali), w efekcie słabła jednak ich motywacja do ograniczania emisji. Problem nasili się w sytuacji podwyższenia celów redukcyjnych do 2030 roku lub ograniczenia stosowania bezpłatnych uprawnień.
Celem granicznego podatku węglowego – jednego z głównych punktów Europejskiego Zielonego Ładu – jest wyrównanie różnic w kosztach emisji CO2 w UE oraz poza nią. Zyski z jego wprowadzenia Komisja Europejska ocenia na 5–14 mld euro rocznie; mają zasilić wart 750 mld euro plan ratunkowy dla Europy wychodzącej z kryzysu związanego z epidemią COVID-19. Parlament Europejski poparł tę koncepcję w głosowaniu 16 października i podtrzymał opinię, że Stary Kontynent musi szukać nowych źródeł dochodów budżetowych.
Techniczne wyzwania związane z podatkiem
Problem z granicznym podatkiem węglowym polega na skomplikowanym sposobie jego wdrożenia. Najprościej obliczyć podatek w krajach, gdzie nie obowiązują żadne opłaty tego typu. W sytuacji jednak, gdy państwo spoza UE pobiera opłaty związane z emisjami CO2, konieczne staje się wyliczenie różnicy pomiędzy kosztami w tym państwie i w UE.
To trudne zadanie, ponieważ wymaga oszacowania emisyjności procesu produkcji danego dobra. Jednocześnie opłata nakładana na produkty importowane do UE powinna zostać pomniejszona o rabaty (na przykład bezpłatne uprawnienia) udzielane unijnym producentom, tak aby nowo wprowadzony mechanizm był sprawiedliwy. Trudność w kwantyfikacji wysokości podatku jest potęgowana koniecznością obliczenia emisyjności dóbr wytworzonych w kilku państwach. Mając to na uwadze, niektórzy eksperci proponują ograniczenie podatku węglowego tylko do części sektorów surowcowych, na przykład cementu, stali i aluminium.
Ponadto UE nie bazuje na podatku od emisji CO2, lecz na handlu uprawnieniami do emisji, co czyni proces jeszcze bardziej skomplikowanym. Cena wyznaczana jest w sposób rynkowy poprzez transakcje kupna/sprzedaży na platformach aukcyjnych, koszt w UE musiałby zatem zostać uśredniony. Trzeba jednak pamiętać, że zakłady produkcyjne różnią się pod względem emisyjności CO2. Te nowe, bardziej rozwinięte technologicznie, emitują go znacznie mniej. Potrzebne będzie zatem wyznaczenie jakiegoś benchmarku, który pokazywałby średnią emisję CO2 przy danym towarze oraz średnią cenę wytwarzania emisji w UE.
Graniczmy podatek węglowy a handel międzynarodowy
Bez względu na ostateczny kształt granicznego podatku węglowego będzie on musiał zyskać akceptację Światowej Organizacji Handlu (WTO), co może nie być łatwe. Przede wszystkim podatek musiałby być zgodny z dwiema zasadami sprawiedliwego handlu WTO: niedyskryminacją między różnymi państwami i niedyskryminacją między produktami krajowymi a zagranicznymi[7]. Mimo że organizacja dopuszcza ograniczenia handlu ze względu na ochronę środowiska, nie jest jasne w świetle praktyki WTO, czy można do nich zaliczyć ochronę klimatu z zastosowaniem granicznego podatku węglowego[8]. Grozi to sporami prawnymi, w których państwa dotknięte podatkiem będą szukały możliwości jego zaskarżenia przed panelem arbitrażowym WTO. Nie istnieje w tej kwestii precedens, więc nie da się przewidzieć werdyktu panelu. Chociaż wprowadzenie podatku nie musi oznaczać pogwałcenia przepisów WTO, istnieje ryzyko, że panel uzna go za nielegalną dodatkową opłatę importową[9].
Graniczny podatek węglowy a rynek energii
Brytyjski klimatyczny think tank Ember uważa, że graniczny podatek węglowy powinien dotyczyć głównie energetyki, mocno dotkniętej przenoszeniem produkcji energii do krajów nieprzestrzegających restrykcyjnych norm emisji CO2. Jak wynika z raportu tej organizacji, import netto energii elektrycznej do krajów objętych systemem unijnego handlu emisjami wzrósł z 3 TWh w 2017 roku do 21 TWh w roku 2019[10], a energia ta pochodziła z krajów o zerowych albo bardzo niskich opłatach za emisję CO2, co skutkowało emisją do atmosfery dodatkowych 11 milionów ton CO2[11]. Poza stratami środowiskowymi proceder ten skutkuje również kosztami ekonomicznymi. Według Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej tylko w 2019 roku w wyniku importu energii elektrycznej z krajów trzecich państwa członkowskie UE straciły przeszło 600 mln euro przychodów[12]. Środki te mogły wesprzeć wdrażanie niskoemisyjnych źródeł energii czy rozwój nowych technologii, wzmacniając tym samym wysiłki UE w dążeniu do osiągnięcia ambitnych celów klimatycznych. Ponadto Ember zwraca uwagę, że dużo łatwiej jest obliczyć ślad węglowy prądu niż jakiegokolwiek innego produktu.
Podatek a konkurencyjność
Graniczny podatek węglowy zmieni układ sił w międzynarodowym handlu. Mocno uderzy w dotychczasowe łańcuchy dostaw. Dla przykładu, międzynarodowa konkurencyjność cenowa chińskiej lub ukraińskiej stali produkowanej w wielkich piecach może spaść na rzecz tej, która jest produkowana w krajach stosujących technologie niskoemisyjne. Również europejski sektor chemiczny może uniezależnić się od rosyjskiej ropy naftowej i importować więcej z Arabii Saudyjskiej, gdzie wydobycie pozostawia mniejszy ślad węglowy.
Jednocześnie producenci eksportujący do Unii Europejskiej, pośrednio dotknięci granicznym podatkiem od emisji CO2, mogliby zacząć zamawiać u dostawców, którzy produkują w UE bądź pochodzą z krajów stosujących mechanizm płatnych emisji. Jeśli nie będzie to możliwe, zostaną zmuszeni do zaabsorbowania dodatkowego kosztu lub przeniesienia go na pozostałą część łańcucha wartości, w postaci na przykład podwyżki cen.
Unijny podatek graniczny od emisji CO2 spowodowałby zmiany w konkurencyjnym krajobrazie kilku gałęzi przemysłu: producenci stosujący wysokoemisyjne procesy zostaliby postawieni w znacznie bardziej niekorzystnej sytuacji w porównaniu z przedsiębiorstwami z UE lub zagranicznymi konkurentami o mniejszym śladzie węglowym. Za dobry przykład służą tutaj sektory stalowy i naftowy, poddane analizie przez BCG w raporcie How an EU Carbon Border Tax Could Jolt World Trade z 10 czerwca 2020 roku[13].
Ślad emisji gazów cieplarnianych pozostawiany przez producentów stali jest zróżnicowany. Ci, którzy używają elektrycznych pieców łukowych do produkcji stali głównie ze złomu, emitują znacznie mniej CO2 niż użytkownicy wielkich pieców lub konwertorów tlenowych. Nie bez znaczenia jest też zaawansowanie technologiczne kopalń i procesu wydobycia.
Należy zauważyć, że wiele produktów – między innymi stal walcowana na płasko, używana w sektorze motoryzacyjnym – jest wytwarzanych tylko w wielkich piecach. W związku z tym po wprowadzeniu granicznego podatku węglowego unijni producenci stali mogliby uzyskać przewagę nad konkurencją spoza UE, ponieważ już od lat inwestowali znaczne kwoty w przyjazną dla środowiska i energooszczędną technologię, dzięki czemu obniżali swój ślad węglowy. Wiele hut wielkopiecowych w innych krajach nie dokonało jeszcze tych inwestycji. Producenci stali w UE utrzymują, że częściowo wyjaśnia to ich obecną przewagę kosztową.Zmieniłby się także układ sił w międzynarodowym handlu ropą. Rosja, ze względu na bliskość, jest największym dostawcą ropy do UE – odpowiada za ponad jedną czwartą importu tego surowca. Rosyjska ropa jest obarczona jednak prawie dwukrotnie większym śladem węglowym niż ropa z Arabii Saudyjskiej, przede wszystkim dlatego, że złoża ropy naftowej w Rosji są usytuowane głębiej, a zatem ich wydobycie jest trudniejsze. Najbardziej emisyjne jest wydobycie ropy naftowej w Kanadzie (prawie 20 ton metrycznych emisji na każdy milion dżuli, cztery razy więcej niż w Arabii Saudyjskiej)[14], ponieważ większość wydobycia pochodzi z piasków roponośnych.Nowa polityka może skłonić importerów z UE do przeniesienia większej części zamówień do Arabii Saudyjskiej. Tamtejsi producenci zapłaciliby o 30–50% mniej podatku od emisji CO2 niż większość konkurentów[15].
W jakie sektory podatek uderzy najmocniej
Wpływ podatku na poszczególne sektory będzie uzależniony od ich pośredniej lub bezpośredniej emisyjności oraz intensywności handlu międzynarodowego rozumianej jako dotychczasowe uzależnienie danego sektora od importu z zagranicy.Jeśli uwzględnimy te dwa czynniki, najbardziej dotknięte granicznym podatkiem węglowym okażą się sektory wydobywczy, koksu oraz rafinacji produktów ropopochodnych. Za priorytetowe w zakresie monitoringu i redukcji emisji CO2 UE uważa 44 sektory; 85% z nich dotyczy branży surowcowej, energetyki oraz dostarczającej materiały do dalszego przetwórstwa przemysłowego[16]. Sektory chemiczny, papierniczy czy przetwórstwa metali, choć mniej zależne od handlu, również ucierpiałyby bezpośrednio z powodu dużej intensywności emisji CO2.
Koszty z tytułu podatku
Analitycy BCG oszacowali, że wprowadzenie opłaty od importu do UE w wysokości 30 dolarów za tonę metryczną emisji CO2 może zmniejszyć zysk zagranicznych producentów ropy naftowej w przybliżeniu o 20%, jeśli cena surowca pozostanie w przedziale 30–40 dolarów za baryłkę. Zyski producentów importowanej stali walcowanej na płasko spadłyby ceteris paribus średnio o 40%[17].
Podsumowanie
Graniczny podatek węglowy to dobry krok w walce o poprawę klimatu nie tylko na obszarze UE, ale i w perspektywie globalnej. W grudniu 2020 roku Rada Europejska podniosła poprzeczkę – zatwierdziła redukcję emisji gazów cieplarnianych w UE do 2030 roku o 55% w odniesieniu do poziomu z 1990 roku (dotychczasowy cel wynosił 40%). Jednocześnie osiągnięcie neutralności klimatycznej w 2050 roku wymusza wejście na dużo ambitniejszą ścieżkę realizacji głównych celów. W tym kontekście graniczny podatek węglowy powinien wesprzeć unijną transformację energetyczną przy zachowaniu międzynarodowej konkurencyjności gospodarek tego obszaru.
Siłą Unii Europejskiej jest bez wątpienia jej ogromny wewnętrzny rynek zbytu oraz stosunkowo wysoka zamożność jej 450 milionów obywateli na tle świata. Dlatego obszar ten jest istotnym partnerem handlowym w międzynarodowym łańcuchu wymiany towarów i usług. Jeśli podmioty z innych regionów świata chcą na tym rynku zaistnieć, muszą grać na takich samych zasadach jak podmioty z rynku unijnego i niejako dołączyć do ruchu na rzecz poprawy klimatu. Takie rozwiązanie, mimo początkowych trudności w jego implementacji, w dłuższym okresie przyniesie korzyści wszystkim interesariuszom.
---
Jakub Banaszewski – absolwent SGH na kierunku ekonomia oraz finanse i rachunkowość. Z rynkiem kapitałowym związany od 2012 roku. Licencjonowany doradca inwestycyjny, zdał wszystkie trzy etapy egzaminu CFA. W wolnych chwilach pasjonat sportu, motoryzacji i podróży.
[1] Sprawozdanie komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Ceny i koszty energii w Europie, Komisja Europejska, 14.10.2020, s. 12, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0951&from=EN (dostęp 04.03.2021).
[2] Tamże.
[3] Tamże.
[4] Tamże, s. 13.
[5] Tamże.
[6] Tamże, s. 14.
[7] Marek Wąsiński, Graniczny podatek węglowy – to skomplikowane, EuroPAP News, 01.10.2019, https://europapnews.pap.pl/graniczny-podatek-weglowy-skomplikowane (dostęp 04.03.2021).
[8] Tamże.
[9] Tamże.
[10] JP, Unijny podatek węglowy. Nie ma już odwrotu, wnp.pl, 02.11.20202, https://www.wnp.pl/energetyka/unijny-podatek-weglowy-nie-ma-juz-odwrotu,428410.html (dostęp 04.03.2021).
[11] PKEE: podatek węglowy powinien ograniczać import prądu, Energetyka24, 08.04.2020, https://www.energetyka24.com/pkee-podatek-weglowy-powinien-ograniczac-import-pradu (dostęp 04.03.2021).
[12] Tamże.
[13] Ben Aylor i in., How an EU Carbon Border Tax Could Jolt World Trade, BCG, 30.06.2020, https://www.bcg.com/pl-pl/publications/2020/how-an-eu-carbon-border-tax-could-jolt-world-trade (dostęp 04.03.2021).
[14] Tamże.
[15] Tamże.
[16] Tamże.
[17] Tamże.
